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司法改革的“多项选择题” 集中提及四项改革
发表日期:2014年2月8日    编辑:admin    作者:admin

  春节前,各省区市“两会”集中举行,在贯彻十八届三中全会精神背景下,推动和深化改革成为各地高级法院院长、检察院检察长所做工作报告的题中之义。在本报记者查阅的十几个省区市“两院”工作报告中,司法改革成为“标配”。
  其中,司法公开、审判权运行机制、涉诉信访工作以及人民陪审员制度,这四项改革被各地法院报告集中提及。检务公开、检察官办案责任制、涉法涉诉信访改革以及人民监督员制度改革,则是检察院报告中司改内容的重点。
  河北省高级法院院长卫彦明在今年的报告中用较大篇幅介绍了2013年河北省法院的司改工作,这在各地报告不多见。“这与卫院长对司法改革工作格外关注有关”,河北省高院一名负责人告诉记者。卫彦明长期在最高法院工作,曾任最高法院司改办主任。
  不过,在十八届三中全会《决定》中备受瞩目的地方法院人财物统一管理,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度和知识产权法院,这些属于“顶层设计的改革内容”,仅被措辞为“做好前期调研和准备工作”。
  涉诉信访出口之难
  涉法涉诉信访改革,是在地方“两院”工作报告中出现最多的司改内容。这一改革起自2013年1月举行的全国政法工作会议,至今已选取了多轮试点单位。
  政法工作会议确定了涉法涉诉信访改革的新思路:将其从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理;穷尽法律程序的涉法涉诉信访将被依法终结。
  “我仍说不清涉法涉诉信访的明确范围是什么”,一名市级检察院控申处处长告诉21世纪经济报道记者,亦正因此,这类信访在法院系统又被称为涉诉信访,“涉诉信访占整个涉法涉诉信访量的60%以上”,广东省高院院长郑鄂的报告中提到。但“涉法涉诉信访工作改革后群众信访大量进入检察环节”,山东省检察院检察长吴鹏飞的报告中说。
  涉法涉诉信访从法院向检察院流动,原因是2012年8月《民事诉讼法》修订,增加了当事人如果对法院的再审不满,可以申请检察院抗诉。这也就将涉诉信访纳入了检察监督范围。
  有知情人士告诉记者,决策层甚至曾尝试将涉法涉诉信访全部移交检察院处理,但试点检察院对此持异议。“《民诉法》修订后,往往有法院接待人员暗示来访者,你现在也可以去检察院上访了”,上述控申处长说。对那些少数“公检法司互相扯皮、互不受理的信访案件”,“则由政法委牵头的联席会决定”。
  上访对一方执政者意味重大,对于北京周边省份犹是。“河北地处京畿,进京访、重复访压力沉重。省法院于去年3月1日重新组建了河北法院驻京接访站,凡是我省涉诉进京上访的,一律由驻京接访站接待。”河北省高院院长卫彦明说。
  卫彦明的报告称,2013年,河北全省法院共化解各类涉诉进京访案件3663件,化解赴省信访积案3805件。
  历来重视信访工作的河南省法院,2013年共接待信访群众22400余人(次),处理涉诉信访案件15000余件。“经过努力,我省涉诉进京上访总量下降31.32%。”河南省高院院长张立勇在报告中说。
  吉林法院涉诉进京上访化解率则达到73.1%。“全省法院2013年审结案件中,共发生涉诉进京访260件,同比下降8.5%。”吉林省高院院长王常松说。
  领导接访、带案下访、公开听证等措施被各地“两院”申诉信访部门所采用。重庆市法院2013年办理涉诉信访10154件,比上年下降17.4%。重庆市高级法院院长钱锋在报告中说,“坚持‘有理推定’,加强信访当事人的心理疏导,消解对立情绪,引导理性信访”。但对涉黑案件申诉的处置,钱锋和重庆市检察院检察长余敏均在报告中称“严格依法”。
  春节前,21世纪经济报道记者在一家省检察院信访接待处看到,一名83岁的老汉仍在为一起发生在1989年的故意伤害案上访。“信访处置最难的是出口,”上述控申处长告诉21世纪经济报道记者,“对于需要生活救助的上访人,尤其是刑事案件的附带民事责任赔偿人,政法机关可以发放救助金,但这也成为个别上访者的‘营利’手段。”
  而对所谓的“闹访者”的处置手段,一些地区的办法是社区矫治,列入地方“稳控”对象。“但很难想象我们这些专业接访者都解决不了的问题,那些社区矫治工作者可以解决”,上述控申处长说。
  在各高院院长的工作报告中,也不乏对信访“出口”问题的强制解决。内蒙古在2013年终结案件205件,惩处违法上访25人。青海省法院的报告则称,2013年建立了依法处理违法闹访工作机制,有效处置了6起违法闹访事件。
  审判团队可自行分配绩效奖
  “让审理者裁判、由裁判者负责”的表述,出现在河南、重庆、江苏、山西、吉林、上海、广东等多地高院院长的工作报告中。
  法官办案质量终身负责制被写入辽宁和吉林等地高院报告中。辽宁高院院长缪蒂生表示要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报和责任追究制度,以及规范法官与律师、当事人和特殊关系人关系等方面的制度。
  在发现了“两张叔侄强奸案”和“萧山五青年抢劫杀人案”两起冤错案后,浙江省检察院“对检察环节的有关责任人进行了严肃处理”。浙江省检察院检察长陈云龙说,同时省检院还历时5个月,对全省2012年以来办理的10.8万件公诉案件、死刑案件逐件开展了评查。
  从2012年底开始,广东省开始试点主审法官、合议庭办案责任制。“对于在全国率先开展的审判权运行机制改革,继续深化和推进,重点完成好深圳、佛山等地的全国法院改革试点工作”,广东省高院院长郑鄂说。
  这一改革在广东省内形成了四种模式。深圳市福田区法院组建了35个以专业化为主、兼顾业务复合型的审判团队,每个团队按“1+2+3+4”的审判长+合议法官+法官助理+书记员的人员配置标准组成。
  “审判绩效奖励也由团队成员自行分配”,郑鄂在工作报告中介绍福田模式时称。有了解福田法院改革的人士告诉记者,每个团队每年的绩效奖励为数十万元。更有其他试点单位开出了更为“激进”的高薪药方,但未获当地党政领导支持。
  佛山中院则实行审判长负责制改革,采取“审判长+合议法官+书记员”模式,面向全市法院选出35位审判长,“所有案件由审判长担任主审法官,并对案件质量负总责”,郑鄂的报告中说。
  与此类似,检察系统也推出了检察官办案责任制改革。重庆市提出构建主任检察官对检察长、检察委员会负责的办案组织模式;上海市称要落实主任检察官办案责任制和责任追究终身制。
  “主任检察官模式始自上海市,”中国人民大学刑诉法教授陈卫东介绍说,“在最高检察院的推动下,全国约有17个检察院试行了主任检察官模式。”2011年上海市闵行区检察院率先推出主任检察官,一般风险案件由主任检察官直接决定,主任检察官可以更改办案组内承办检察官提出的审查处理意见,但是需要说明理由并签字,载入案卷。
  陈卫东介绍,与此类似的模式,还有北京市海淀区的“主诉检察官”、深圳市福田区的“专员制办案模式”,以及湖北省的“主办检察官”模式。
  亦有刑诉法学者对“主任检察官”模式持异议,认为主任字眼“强化了行政化色彩”,并且,“把主任设置为一种岗位,没有法律依据”。
  人民陪审员“倍增计划”
  在此轮地方“两会”之前,司法公开已被作为司法改革的突破口,为最高法院强力推动。在法院系统,司法公开的主要内容多是进一步推动“三大平台”建设。
  而人民陪审员制度则将继续进行“倍增计划”。重庆市甚至要求,今年底前,全市法院人民陪审员将增至3800名左右,与法官人数之比达到1︰1。
  对于十八届三中全会《决定》中提到的“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,大多数提及此项改革的“两院”报告中,只是使用了“研究论证”、“试点准备”、“研究探索”、“根据统一部署”等模糊和低调的字眼。
  广东省高院院长郑鄂认为这一属于“顶层设计的改革内容”,要“在最高人民法院的指导下,加强与省委、省政府、省人大、省政协的汇报、沟通和协调”。
  在21世纪经济报道记者查阅的地方“两院”报告中,唯一在人财物统管改革方面的“新提法”出现在河南省。河南省高院院长张立勇在报告中称,“加快建设省直属中级人民法院,直接监督指导10个省管县(市)法院”。河南省检察院检察长蔡宁则称,要“配合推进省检察院一、二分院建设”。
  这或与河南正在进行的另一项改革有关。2010年,中央编办在全国确定了30个县(市)进行省直管县体制改革试点,计划用三年左右时间完成试点,河南有10个县(市)入选。其中一项改革任务,即为探索“改革司法管理体制”。
  一位省检察院内部人士告诉记者,该院今年亦把人财物统管列入司改内容,但“目前为止,只是学习了最高检察院一位负责领导的内部讲话”。
  河北省高级法院一名参与了报告讨论的负责人则称,由于中央政法委、最高法院,以及省政法委均未公布具体改革文件,因此此次地方“两会”上的法院工作报告,“只是公布了今年司改的大概项目”。
  (2014年2月8日,21世纪经济报道,编辑贾红辉张凡申剑丽)

 

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